Con la segnalazione AS2144 del 3 febbraio 2026, inviata a Conferenza Stato-Regioni e ANCI, l'AGCM ha bocciato l'uso della finanza di progetto con diritto di prelazione al promotore come schema di affidamento delle concessioni demaniali marittime: per l'Antitrust produce bandi "su misura", costruiti attorno a un operatore, in contrasto con l'obbligo di gare imparziali e trasparenti. Vediamo cos'è il project financing applicato alle spiagge, perché tentava molti Comuni (e molti uscenti), e perché affidarcisi oggi è una strategia fragile.
Cos'è il project financing applicato alle concessioni balneari?
La finanza di progetto è uno strumento nato per le opere pubbliche: un privato (il promotore) presenta all'amministrazione una proposta completa — progetto, piano economico, gestione — e, se l'ente la giudica di interesse pubblico, la mette a base di una gara. Il privato anticipa l'iniziativa, l'amministrazione la fa diventare procedura.
Trasferito sulle spiagge, lo schema suona così: un operatore — spesso il concessionario uscente — propone al Comune un progetto di riqualificazione del proprio tratto di litorale, e il Comune bandisce una gara costruita su quel progetto. Sulla carta, tutti contenti: il Comune ottiene un progetto pronto, l'operatore parte in vantaggio.
Come funziona il diritto di prelazione del promotore?
È il cuore del problema. Nella finanza di progetto classica il promotore gode tipicamente di un diritto di prelazione: se in gara arriva un'offerta migliore della sua, può aggiudicarsi comunque il contratto adeguandosi a quell'offerta. Chi partecipa contro il promotore sa quindi che, anche vincendo sul merito, può perdere per prelazione.
L'effetto sugli incentivi è intuitivo: quanti concorrenti seri investono decine di migliaia di euro in progettazione (i costi reali di una gara) sapendo che il promotore ha l'ultima parola? La gara resta formalmente aperta, ma sostanzialmente è già orientata. È ciò che l'Antitrust chiama bando "su misura".
Perché l'AGCM ha detto no?
Nella segnalazione AS2144 la bocciatura del project financing con prelazione è uno dei quattro punti centrali, accanto alla disapplicabilità delle proroghe comunali senza gara avviata e ai rilievi sull'indennizzo (l'analisi completa della segnalazione). La logica dell'Autorità è lineare:
| Gara aperta conforme | Project financing con prelazione |
|---|---|
| Il Comune definisce l'interesse pubblico e i criteri | Il progetto a base di gara lo scrive un operatore privato |
| Tutti i concorrenti partono alla pari | Il promotore parte con un vantaggio strutturale |
| Vince l'offerta migliore | Il promotore può "riprendersi" la vittoria adeguandosi |
| Incentiva la partecipazione | Scoraggia i concorrenti seri |
Per l'AGCM, in un mercato che si apre alla concorrenza per la prima volta dopo decenni di proroghe, schemi che reintroducono corsie preferenziali — comunque mascherate — riproducono il problema che le gare dovevano risolvere. La raccomandazione alle amministrazioni è procedere con gare effettive, senza scorciatoie procedurali.
Cosa dice il diritto europeo sui vantaggi in gara?
La posizione dell'Antitrust non nasce nel vuoto. L'art. 12 della direttiva 2006/123/CE impone procedure di selezione «che presentino garanzie di imparzialità e di trasparenza» e vieta di «accordare altri vantaggi al prestatore uscente»; la Corte di Giustizia ha chiarito che la norma ha effetto diretto e vincola anche i Comuni (CGUE, 20/4/2023, C-348/22).
Nella stessa direzione va la Corte costituzionale: con la sentenza 89/2025 ha dichiarato incostituzionale la legge toscana che introduceva criteri di preferenza nella valutazione dei concorrenti, perché incideva sull'assetto concorrenziale del mercato, materia riservata allo Stato. Il messaggio combinato è chiaro: i vantaggi strutturali a un concorrente — regionali, comunali o procedurali — non reggono.
Cosa rischia chi punta su un affidamento in project financing?
Il rischio principale è la fragilità del titolo. Una concessione assegnata con uno schema che l'Antitrust considera anticoncorrenziale e che il diritto UE guarda con sfavore è esposta a impugnazioni: un concorrente escluso o scoraggiato può portare la procedura davanti al TAR, citando la AS2144 e la giurisprudenza europea. E l'AGCM stessa può agire in giudizio contro gli atti che falsano la concorrenza — il caso Ginosa, da cui nasce la C-348/22, è iniziato proprio così.
Per un concessionario uscente la tentazione è comprensibile: proporre il progetto per primo sembra il modo di trasformare la conoscenza del proprio stabilimento in vantaggio. Ma un vantaggio che non sopravvive a un ricorso non è un vantaggio: è contenzioso rinviato. La conoscenza del lotto rende di più dentro una gara aperta, trasformata in un'offerta tecnica migliore degli altri.
Cosa significa per te, da una parte e dall'altra
Se sei un uscente: diffida di chi ti propone il project financing come scorciatoia per blindare la concessione. La strada solida è meno comoda ma regge: dossier investimenti per l'indennizzo, progetto di gara costruito sui criteri del bando, esperienza documentata fatta valere come merito comparativo.
Se vuoi entrare: un bando che ti sembra cucito su un operatore non è necessariamente l'ultima parola. Requisiti ritagliati, criteri che fotografano il progetto di un concorrente, prelazioni: sono profili contestabili, e la segnalazione AS2144 è un alleato autorevole. Prima di rinunciare a un lotto interessante, fai valutare gli atti.
FAQ — Domande frequenti
Il project financing è vietato per le concessioni balneari?
Non esiste un divieto espresso in una norma. Ma l'AGCM (AS2144, 3/2/2026) considera lo schema con prelazione al promotore in contrasto con i principi concorrenziali, e il diritto UE vieta vantaggi al prestatore uscente: gli affidamenti così costruiti sono esposti a impugnazione.
Cos'è esattamente un bando "su misura"?
Un bando formalmente aperto ma sostanzialmente orientato verso un operatore: progetto a base di gara scritto dal promotore, requisiti o criteri ritagliati sul suo profilo, prelazione finale. L'espressione è usata nel dibattito sulla segnalazione AGCM.
La segnalazione AGCM annulla i bandi in project financing già pubblicati?
No: una segnalazione non annulla nulla da sola. Ma pesa nei giudizi — arma i ricorsi dei terzi — e l'Autorità può impugnare direttamente gli atti, come nel precedente di Ginosa.
Sono l'uscente: proporre io il progetto al Comune mi dà una corsia preferenziale?
È l'idea alla base dello schema, ed è esattamente ciò che l'Antitrust contesta. Il vantaggio che ne ricavi è fragile; l'esperienza e la conoscenza del lotto valgono di più dentro una gara aperta, come qualità dell'offerta.
Come capisco se il bando del mio Comune è "su misura" per qualcun altro?
Segnali tipici: progetto a base di gara riconducibile a un operatore, requisiti insolitamente specifici, prelazione al promotore. Serve un'analisi degli atti caso per caso — è uno dei controlli che facciamo in valutazione.
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Fonti (consultate il 15/7/2026): AGCM, segnalazione AS2144, 3/2/2026; Direttiva 2006/123/CE, art. 12; CGUE, 20/4/2023, C-348/22 (Comune di Ginosa); Corte costituzionale, sent. 89/2025.
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